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違法建設認定中信賴利益應受保護|北京行政裁判觀察

裁判要旨

設施農用地專案應該履行相應的審批或備案等手續。在無證據證明建築取得了審批或備案手續的情況下,第三人在土地建設養殖場經村委會研究同意,鎮政府曾在養殖專業合作社的經營場所證明上蓋章確認,農業農村部門亦曾作出農業結構調整專案的認定,行政相對人實施了該設施農用地專案建設,並一直將該建築實際用於養殖,符合農用地的用途管制要求,亦滿足了養殖產業發展的需求,其對該建築及利用建築進行養殖的合法性產生了合理的信賴,該信賴利益應受法律保護。鎮政府未充分考量該建築補辦設施農用地相關手續的必要性,僅以未取得規劃許可手續為由直接認定該建築為違法建設,屬事實不清、證據不足。

裁判文書

北京市第三中級人民法院

行政判決書

(2021)京03行終1300號

上訴人(一審被告)北京市平谷區南獨樂河鎮人民政府,住所地北京市平谷區南獨樂河鎮同樂路19號。

法定代表人李曉軍,鎮長。

出庭負責人暨委託代理人賈靜宇,副鎮長。

上訴人(一審被告)北京市平谷區人民政府,住所地北京市平谷區府前街7號。

法定代表人吳小杰,區長。

委託代理人宋立華,女,北京市平谷區司法局工作人員。

被上訴人(一審原告)孫翠龍,男,1983年7月20日出生,漢族,住北京市平谷區。

上訴人北京市平谷區南獨樂河鎮人民政府(以下簡稱南獨樂河鎮政府)、北京市平谷區人民政府(以下簡稱平谷區政府)因孫翠龍訴南獨樂河鎮政府限期拆除決定及平谷區政府行政複議一案,不服北京市平谷區人民法院(以下簡稱一審法院)(2020)京0117行初30號行政判決,向本院提起上訴。本院受理後,依法組成合議庭,於2021年10月25日公開開庭審理了本案。上訴人南獨樂河鎮政府的出庭負責人暨委託代理人賈靜宇、委託代理人王冬生,平谷區政府的委託代理人宋立華、趙一凡,被上訴人孫翠龍的委託代理人李景龍到庭參加訴訟,本案現已審理終結。

2019年12月31日,南獨樂河鎮政府對孫翠龍作出京平南限拆字[2019]87號限期拆除決定書(以下簡稱被訴限拆決定),主要內容為:2019年12月26日,南獨樂河鎮政府執法人員檢查中發現,你有違法建設的行為,遂予以立案調查。經查:你於2011年5月在北京市平谷區南獨樂河鎮望馬臺村莊東處新建房屋4處。房屋結構磚混彩鋼,建築面積共計1514平方米,佔地總面積3 230。1平方米,未取得鄉村建設規劃許可證或臨時鄉村建設規劃許可證等規劃檔案,違反了《北京市城鄉規劃條例》第二十九條的規定。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》(以下簡稱《城鄉規劃法》)第六十五條及《北京市城鄉規劃條例》第七十五條的規定,本行政機關責令你於2020年1月6日24時前拆除上述建築,並接受複查。逾期不拆除上述建設,將依法實施強制拆除。孫翠龍對被訴限拆決定不服,向平谷區政府申請行政複議,平谷區政府於2020年3月12日作出京平政復字[2020]2號行政複議決定書(以下簡稱被訴複議決定),決定維持被訴限拆決定。

孫翠龍不服,向一審法院提起行政訴訟,請求撤銷被訴限拆決定及被訴複議決定。

一審法院經審理查明,2011年6月30日,孫翠龍與張付增、李佔鋒簽訂《土地轉讓協議書》,合同約定:經村委會同意,張付增、李佔鋒將位於望馬臺村東豹子峪橋北的土地轉讓給孫翠龍使用。該土地位於南北路西側、東西路南側。東西長73。5米,南北長44米,土地面積3234平方米,摺合4。85畝。轉讓期限48年,自2011年6月30日至2059年6月30日止。當日,望馬臺村委會出具證明,內容為:經討論和研究,同意張付增與李佔鋒將承包我村東豹石峪河王會元地中橋北的土地轉包給孫翠龍,轉讓土地的四至為東西長73。5米,南北長44米,土地面積為3234平方米,摺合4。85畝。另,望馬臺村委會作出決議,內容為:為了農民加快脫貧致富的步伐,讓農民提高生活水平,儘快加大養殖規模,建設破石灘的整體利用率,經望馬臺村委會、村民代表同意,孫翠龍(北京孫翠龍養殖戶)在望馬臺村東建養殖場。原告陳述,涉案土地在轉讓前就有少量建築,而絕大部分涉案建築系其於2011年7月建設,建築物系磚混彩鋼瓦結構,一直用於養殖。在土地轉讓前,涉案場所已於2011年6月註冊成立北京付增佔鋒養殖專業合作社,望馬臺村委會、南獨樂河鎮政府在該合作社的住所(經營場所)使用證明上蓋章確認。

一審法院另查,涉案建築所在土地規劃用途為一般農用地。2012年12月20日,北京市平谷區農村工作委員會作出《關於2012年土地衛片執法檢查疑似農業結構調整專案第一批認定情況的函》,認為孫翠龍在望馬臺村4。85畝土地上的專案等146個專案的地上建築物目前確實屬於農業用途,可認定為農業結構調整專案。2019年12月26日,南獨樂河鎮政府執法人員在檢查中發現涉案建設,遂予以立案調查,當日經現場檢查、勘驗、拍照、測繪,南獨樂河鎮政府認定孫翠龍所建建築面積為1514平方米,佔地總面積3 230。1平方米,孫翠龍在相應材料上簽字確認。當日,南獨樂河鎮政府向孫翠龍送達《告知書》,告知其涉案建築在南獨樂河鎮政府處無任何備案手續,要求其於3日內向南獨樂河鎮政府提交建設審批手續。經向北京市平谷區農業農村局調查,該局於2019年12月2日回函確認,其未曾收到南獨樂河鎮政府提交的望馬臺村孫翠龍養殖小區設施農業用地備案材料。經向北京市規劃和自然資源委員會調查,該委員會於2019年12月31日出具規劃審批情況的函,確認涉案建築未依法取得鄉村建設規劃許可證。2019年12月31日,南獨樂河鎮政府對孫翠龍進行詢問,孫翠龍陳述涉案建設系其2011年建設,用於養殖,未取得鄉村建設規劃許可證,但有農調手續。2019年12月31日,南獨樂河鎮政府作出被訴限拆決定。孫翠龍不服,於2020年1月2日向平谷區政府申請複議,平谷區政府於當日予以受理並向孫翠龍發出行政複議申請受理通知書,向南獨樂河鎮政府發出行政複議答覆通知書。2020年1月10日,南獨樂河鎮政府向平谷區政府提交行政複議答辯狀。2020年2月27日,平谷區政府作出《行政複議延期通知書》,延長案件審理期限30日。2020年3月12日,平谷區政府作出被訴複議決定,決定維持南獨樂河鎮政府於2019年12月31日作出的被訴限拆決定。2020年3月19日,平谷區政府將被訴複議決定郵寄送達南獨樂河鎮政府及孫翠龍。孫翠龍仍不服,訴至一審法院。

一審法院再查,一審法庭辯論終結前涉案建築除看護房外均已拆除。現,看護房亦被拆除。

一審法院經審理認為,《城鄉規劃法》第六十五條規定:“在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的,由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。”《北京市城鄉規劃條例》第六十二條第一款規定:“鄉鎮人民政府、街道辦事處應當對本轄區內建設情況進行巡查,發現違法建設行為的,應當予以制止,並依法予以處理。”依據上述規定,南獨樂河鎮政府有權查處本轄區內未依法取得鄉村建設規劃許可證進行建設的違法行為。《中華人民共和國行政複議法》(以下簡稱《行政複議法》)第十三條第一款規定:“對地方各級人民政府的具體行政行為不服的,向上一級地方人民政府申請行政複議。”平谷區政府作為南獨樂河鎮政府的上一級地方人民政府,有權受理孫翠龍提交的行政複議申請。

但是,行政機關作出行政行為應當認定事實清楚,履行程式合法正當,且遵循行政比例原則。本案中,涉案建築用地雖未按設施農用地管理的相關規定辦理設施農用地的報批或備案手續,但孫翠龍在涉案土地建設養殖場經村委會研究同意,南獨樂河鎮政府曾在養殖專業合作社的經營場所證明上蓋章確認,農業農村部門亦曾作出農業結構調整專案的認定,孫翠龍對涉案建築及利用涉案建築進行養殖的合法性產生了合理的信賴,該信賴利益應受法律保護。同時,孫翠龍實際一直將涉案建築用於養殖,符合設施農用地的用途管制要求,亦滿足了養殖產業發展的需求,在案並無證據證明其改變了該塊土地從事或服務於農業生產的農業用途。南獨樂河鎮政府在查處過程中,未對上述事實進行充分考量,未經責令補辦程式,僅以涉案建設未取得規劃許可為由徑行認定涉案建築屬於違法建設,屬事實不清、證據不足、程式違法,且違背行政比例原則。另外,南獨樂河鎮政府進行現場勘驗、檢查時僅由一名工作人員實施,詢問筆錄亦沒有詢問人、記錄人的簽字,上述執法程式亦不符合正當程式原則。

綜上,被訴限拆決定應當予以撤銷。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十九條規定:“複議機關與作出原行政行為的行政機關為共同被告的案件,人民法院應當對複議決定和原行政行為一併作出裁判。”鑑於一審法院依法撤銷被訴限拆決定,被訴複議決定結論錯誤,故被訴複議決定應一併撤銷。但是,鑑於涉案建築物已被拆除,不具有可撤銷內容。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第(一)項之規定,判決:一、確認南獨樂河鎮政府作出的限期拆除決定書違法;二、確認平谷區政府作出的行政複議決定書違法。

南獨樂河鎮政府不服一審判決,上訴至本院,其事實和理由為:一審認定事實錯誤。1。《北京市平谷區農村工作委員會關於2012年土地衛片執法檢查疑似農業結構調整專案第一批認定情況的函》已經被北京市平谷區農業農村局京平政農函【2019】149號北京市平谷區農業農村局關於南獨樂河鎮望馬臺村孫翠龍養殖小區設施農業相關情況的覆函徹底推翻。2。北京付增佔峰養殖專業合作社的住所(經營場所)使用證明、營業執照等實質上同被上訴人無關。3。被上訴人在一審中自認的非法建設建成的年份是2011年7月,建築物系磚混彩鋼瓦結構,可是,上訴人已經提交了2011年8月20日的土地執法衛星照片,上面明確載明,現在上訴人執法拆除的標的物在2011年8月20日一點也不存在,顯然被上訴人對於現在被拆除的違法建設從未向有權機關提交過任何需要稽核的材料,未進行法定的登記、備案,在根本不是合作社經營場所的地點進行了大量的非法建設事實明確。4。按照上訴人現場測量的佔地面積3 230。1平方米,進行比例計算,300平發米除以3230。1平方米等於9。28%;1514平方米除以3230。1平方米等於46。8%,被上訴人的主張已經嚴重同當時有效的設施農業建設及附屬設施建設的比例相悖。5。上訴人按照城鄉規劃法和北京市城鄉規劃條例,充分的調取證據核實被上訴人建設是否是設施農業建設和是否取得了鄉村建設規劃許可證,這些基礎工作均有法定證據支援,上訴人作出的限拆決定和平谷區人民政府作為的複議決定,當然是事實清楚、履行程式合法正當,更是尊重了行政比例原則。6。(2020)京0117行初87號一案中賀小文提供的營業執照和住所(經營場所)使用證明、照片還有相關的證據,同本案被上訴人提供的證據北京付增佔峰養殖專業合作社的相關證據材料一模一樣,而本案一審對於這些客觀事實根本就不查明,更是直接的導致了事實認定的錯誤。二、一審適用法律錯誤。上訴人的法定職權法律依據在此不再贅述,但是需要特別強調是關於設施農業的相關檔案的規定問題。此案中被上訴人故意將其形成非法建設的時間說成是2011年,據在案的證據顯示其違法建設明確的就是2014年以後新建而成,且早就被北京市納入了禁止新建擴建的範圍。而不管是原來的國土、農業部門、鄉鎮政府還是現在的自然資源部門、農業農村部門及鎮政府從來就沒有任何一個單位收到過被上訴人的申請及建設方案等等關鍵的報備材料,也沒有任何一個機關單位給被上訴人出具過現行有效的備案證明材料,而且大棚房整治是全中國、北京市、平谷區的重點任務,假設被上訴人用於養殖,被上訴人的備案表為什麼不存在,附屬設施是否超標等等這些專業的問題一審法院為什麼不審理查明。三、一審判決嚴重的違背了同案同判的法定程式。賀小文訴上訴人一案早就出現北京付增佔峰養殖專業合作社的營業執照、經營場所證明、相關的照片等證據材料,被上訴人基於這些同另案同一時間、同一地點、人員相同的證據的提交系向一審人民法院提供了偽證,可是一審法院沒有采用資料搜尋的方式進行核實,在受到被上訴人的矇蔽後做出了不同的事實認定。現上訴請求撤銷一審判決書,將此案改判為駁回被上訴人的一審全部訴訟請求或者將此案發回重審;一、二審的訴訟費用均由被上訴人承擔。

平谷區政府不服一審判決,上訴至本院,其事實和理由為:一、涉案建築未取得鄉村建設規劃許可證,符合法律關於違法建設的定義。二、涉案建築所在土地規劃用途雖為一般農用地,但涉案建築未履行設施農用地的審批手續,不能按照設施農用地對待。三、依賴資訊保護與違法建設的認定查處不能混為一談。涉案建築所在土地未經設施農用地的審查備案程式,不屬於設施農用地,在該地塊上進行建設未取得鄉村建設規劃許可證,符合法律規定的違法建設定義。雖然村委會同意其建設養殖場,但村委會並不具有審批許可權;鎮政府在經營場所證明上加蓋公章係為了幫助其辦理登記手續,在蓋章當時並未對是否屬於違法建設進行調查及認定。雖然一審法院認為前述行為使被上訴人對涉案建築及利用建築進行養殖的合法性產生合理信賴,但違法建設的定義、查處應嚴格按照《城鄉規劃法》《北京市城鄉規劃條例》《北京市禁止違法建設若干規定》等法律法規執行,合理信賴有可能在被上訴人的損失賠償一節得到體現,但在違法建設的查處認定中不應當成為影響認定的因素。現上訴請求撤銷一審判決書,將此案改判為駁回被上訴人的一審全部訴訟請求或者將此案發回重審;一、二審的訴訟費用均由被上訴人承擔。

孫翠龍同意一審判決,請求二審法院予以維持。

在法定期限內,孫翠龍向一審法院提交了如下證據:證據1。告知書,證明南獨樂河鎮政府未依法告知孫翠龍享有陳述、申辯的權利,違反法定程式;證據2。被訴限拆決定,證明南獨樂河鎮政府在未履行調查程式,未依法告知孫翠龍享有陳述、申辯的權利及聽證的權利情況下做出決定,違反法定程式;證據3。土地轉讓協議,證明孫翠龍對涉案養殖場享有合法承包經營權;證據4。決議,證明涉案養殖場土地權利人望馬臺村委會同意孫翠龍建設養殖場;證據5。《平谷區農工委關於2012土地衛片執法檢查疑似農業結構調整專案認定情況函》,證明涉案建築物確實屬於農業用途;證據6。營業執照,證明孫翠龍受讓涉案土地前,該土地就用於養殖,有合法營業執照;證據7。住所(經營場所)使用證明,證明南獨樂河鎮政府認可孫翠龍養殖場用房不屬於違法建設;證據8。養殖場狀況照片,證明孫翠龍所建建築物用於畜禽養殖,沒有改變用途;證據9。被訴複議決定,證明覆議機關維持了被訴限拆決定的情況。

在法定期限內,南獨樂河鎮政府向一審法院提供了下列證據:第一組證據:證據1。2011年8月20日拍攝的涉案土地衛星影像圖;證據2。涉案土地規劃用途及現狀圖;證據3。《土地轉讓協議書》,以上證據證明:1。涉案土地規劃用途為一般農用地;2。涉案土地在租賃前未建設任何房屋設施,涉案土地的實際用途與規劃用途不符,涉案建築為違法建設。第二組證據:證據4。立案審批表、證據5。現場檢查筆錄、證據6。現場勘驗筆錄、證據7。證據材料登記表、證據8。詢問筆錄、證據9。告知書、證據10。送達回證、證據11。《案件協查通知書》、證據12。《關於京平南協字[2019]87號規劃審批情況的函》、證據13。被訴限拆決定、證據14。送達回證、證據15。《北京市平谷區農業農村局關於南獨樂河鎮望馬臺村孫翠龍養殖小區設施農業相關情況的覆函》,以上證據證明:1。就涉案房屋是否構成違法建設,南獨樂河鎮政府履行了調查手續;2。涉案建築未取得鄉村建設規劃許可證,違反了《北京市城鄉規劃條例》的相關規定,構成違法建設;3。孫翠龍設施農業用地未履行備案手續;4。南獨樂河鎮政府作出被訴限拆決定事實清楚、法律依據充分、程式合法。

《城鄉規劃法》《北京市城鄉規劃條例》系南獨樂河鎮政府主張適用的法律依據。

在法定期限內,平谷區政府向一審法院提供了下列證據:

第一組證據:複議受理環節相關材料,證據1。孫翠龍提交的行政複議申請書及區政府複議機構製作的複議接待筆錄;證據2。平谷區政府複議機構作出的行政複議申請受理通知書及送達回證。證明目的:1。孫翠龍曾經向平谷區政府提出過複議申請;2。平谷區政府依法進行了受理。第二組證據:案件審理環節相關材料,證據1。行政複議答覆通知書及送達回證,證明平谷區政府複議機構及時向南獨樂河鎮政府傳送了行政複議答覆通知書;證據2。南獨樂河鎮政府提交的行政複議答辯狀及委託手續,證明南獨樂河鎮政府在法定期限內提交了行政複議答辯狀;證據3。行政複議延期通知書及送達回證,證明平谷區政府複議機構作出延期通知並及時進行了送達;證據4。被訴複議決定及送達回證,證明平谷區政府依法定程式作出了複議決定,並及時進行了送達。

《行政複議法》系平谷區政府主張適用的法律依據。

經一審庭審質證,一審法院對上述證據認證如下:孫翠龍提供的證據1真實,能夠證明南獨樂河鎮政府對孫翠龍作出《告知書》;證據2、9系被訴行政行為,一審法院在此不予評價;證據3真實,能夠證明孫翠龍從張付增、李佔鋒處轉讓獲取涉案土地使用權;證據4真實,能夠證明馬望臺村委會同意孫翠龍建設養殖場;證據5、8真實,能夠證明2012年涉案建築屬於農業用途且北京市平谷區農村工作委員會出函認定該專案的地上建築物確實屬於農業用途,可認定為農業結構調整專案,再結合南獨樂河鎮政府一審庭審中的陳述,涉案建築在拆除前系用於養殖;證據6、7真實,能夠證明涉案場所於2011年註冊了北京付增佔鋒養殖專業合作社,南獨樂河鎮政府在住所(經營場所)使用證明上蓋章。南獨樂河鎮政府提供的證據13系本案被訴行政行為,不屬於證據範疇;其他證據均系其執法過程中收集、形成,能夠證明南獨樂河鎮政府檢查發現違建線索後進行立案、現場檢查、勘驗、拍照、測繪、詢問調查、向規劃部門核實涉案建設是否取得規劃許可審批手續、向農業部門核實設施農用地備案手續等,後製作告知書、被訴限拆決定及送達的過程,一審法院予以採納。平谷區政府提交的證據能夠證明行政複議程式情況,一審法院予以採納。

一審法院已將當事人提交的證據隨案移送本院。經審查,本院認為一審法院的認證意見正確,予以確認。

經審查,本院對一審法院經審理查明的事實予以確認。

本院認為,《城鄉規劃法》第六十五條規定:“在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的,由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。”根據《北京市城鄉規劃條例》第六十五條規定:在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的,由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。第六十二條第一款規定:鄉鎮人民政府、街道辦事處應當對本轄區內建設情況進行巡查,發現違法建設行為的,應當予以制止,並依法予以處理。

根據上述法律、法規規定,南獨樂河鎮政府對其轄區內違反鄉村建設規劃進行建設的行為,具有責令相對人限期改正的法定職權。

《行政複議法》第十三條第一款規定:“對地方各級人民政府的具體行政行為不服的,向上一級地方人民政府申請行政複議。”平谷區政府作為南獨樂河鎮政府的上一級地方人民政府,有權受理行政複議申請。

本案審查的重點在於,涉案建築是否系違法建設。參考國土部門與農業部門聯合下發的關於設施農用地的規範檔案,包括《國土資源部、農業部關於完善設施農用地管理有關問題的通知》(國土資發〔2010〕155號,已失效)、《國土資源部、農業部關於進一步支援設施農業健康發展的通知》(國土資發[2014]127號,已失效)及《自然資源部、農業農村部關於設施農業用地管理有關問題的通知》(自然資規〔2019〕4號)的相關規定

,設施農用地專案應該履行相應的審批或備案等手續。

本案中,雖然在案證據無法證明涉案建築取得了審批或備案手續,但孫翠龍在涉案土地建設養殖場經村委會研究同意,鎮政府曾在養殖專業合作社的經營場所證明上蓋章確認,農業農村部門亦曾作出農業結構調整專案的認定,孫翠龍作為行政相對人實施了該專案建設,並一直將涉案建築實際用於養殖,符合農用地的用途管制要求,亦滿足了養殖產業發展的需求,其對涉案建築及利用涉案建築進行養殖的合法性產生了合理的信賴,該信賴利益應受法律保護。

南獨樂河鎮政府未充分考量涉案建築補辦設施農用地相關手續的必要性,僅以未取得規劃許可手續為由直接認定涉案建築為違法建設,屬事實不清、證據不足。

關於被訴限期拆除決定的執法程式問題,本院同意一審法院認定其程式違法的意見。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十九條規定:“複議機關與作出原行政行為的行政機關為共同被告的案件,人民法院應當對複議決定和原行政行為一併作出裁判。”因被訴限拆決定應依法撤銷,被訴複議決定結論錯誤,故被訴複議決定應一併撤銷。但鑑於涉案建築物已被拆除,一審法院據此對上述被訴行政行為給予的否定性評價本院不予否定。綜上,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項的規定,判決如下:

駁回上訴,維持一審判決。

二審案件受理費50元,由上訴人北京市平谷區南獨樂河鎮人民政府、北京市平谷區人民政府各負擔25元(均已交納)。

本判決為終審判決。

審判長王文濤

審判員韓勇

審判員馮秋麗

二O二一年十月二十九日

法官助理王曼斐

書記員吳倩

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