周武王去世後，周公作為顧命大臣輔佐周成王即位，周成王即位後感到自己政治經驗不足，希望周公能夠給他以行王政的示範，於是周公攝王政稱王。管叔為周公之兄，他對周公攝王政非常忿恨。管叔、蔡叔等先散佈流言，稱三監之亂使得剛剛建立的周王朝面臨傾覆的危機，周公果斷採取東征平叛的策略。他向友邦及內服官員講明：雖然形勢嚴峻，但平定叛亂還是有把握的，周公還征伐了反叛的南部諸侯。
周公東征既解決了周的王位之爭，又使得試圖反叛復國的殷商內服勢力被鎮壓了，追隨反叛的殷商外服勢力也被徹底制服，皆對周王朝納貢。周王朝的勢力和影響真正達到了東海之濱，這為周王朝統治的鞏固奠定了基礎。周公平定叛亂後，對四國多方頒佈誥命，反映了周公、成王對歸服的殷商外服的政策。告誡外服諸侯夏亡湯興皆由天命，周代殷治理諸侯亦由天命。譴責諸侯不安天命而叛亂，若再不聽命而叛亂，則誅殺不殆。周公、成王沿用商代對外服固有稱號稱呼他們，並承認他們作為邦君的合法地位，可以在臣屬周的情況下，治理自己的邦國。但這些外服諸侯要為周王朝提供力役等表示臣服。
如周公作新大邑之時，四方民大和會，侯、甸、男、採、衛、百工、播民都趕來朝見，效事於周王朝。並沒有提到周的友邦君來為營建雒邑出力役的情況，幹活的是庶殷侯甸男邦伯的臣民，他們以提供力役形式表示對周邦的臣服。周公制禮作樂，依據宗法制原則分封諸侯，將血緣關係變為政治關係，使血緣政治化。此政策經歷周成王、康王時期分封諸侯，將殷商外服諸侯安置於姬姓諸侯之間，建立新的外服制度，並將其納入周王朝貢賦體系之中，這也意味著周王朝新的國家結構的形成。
周公、成王對待殷商內服
採取分而治之的策略。武庚之亂平定後，周公封微子於宋，遷徙部分殷內服遺民。但周公東征時並未營建雒邑，周的政治中心尚在西土，故孔晁注不可取。近年陝西省長安縣等地多次發現時代為西周早中期的具有殷人特徵的墓葬群，如張家坡村東、村南主要為殷遺民族氏墓葬，村西及村西南主要是井叔宗族墓地，張家坡墓地先後出土88件有銘銅器，其中有殷人族氏銘文17種，即有殷遺民丙族、天族、馬族、舉族、木族、亞右史、山族、冉族、亞夔族、羊族、族、壴族、亯族、族、掔族、何族等，可知周公東征所俘獲殷獻民遷居的九畢當在長安縣附近。
周公遷殷內服貴族時稱，內服貴族在雒邑將擁有土地，並受到保護。若內服貴族能敬天命，天就會矜憐他們；若不能敬，不但不能保有土地，還會遭到懲罰。內服貴族居住在雒邑，可以繼承他們原有的產業，並被保護而永久居於此雒邑，內服貴族的族人也將一同跟從他們遷於雒邑。這些殷商的內服勢力曾經追隨武庚叛亂，將他們遷徙雒邑，置於周人政治監控之下，並且以“予一人惟聽用德”來限制殷士的仕途。近年在洛陽周邊發現多處周初殷人族氏墓葬，可謂周初遷移殷遺民於雒邑的實證。
周公、周成王分封諸侯
殷商部分內服族屬分給了諸侯，亦是分而治之的策略，命令諸侯治理殷民的政策是“明德慎罰”。按照固有的宗族組織分給魯公，殷民六族的族長為魯國所用有所職事，其普通族人仍是被統治者，與在商朝時相比地位確實降低了。齊民主要是殷遺，並從宗教角度論述齊的宗教信仰與殷商關係密切。至此原來聚居於殷商國都的內服勢力以及近於殷都的殷商內外服勢力徹底被分割支離，難以形成反周復國的力量，周公的治殷方略確實完成了武王治殷的遺願。
結語：
從周治理殷內服勢力的策略看，周王朝對於殷商內服族屬不只是要他們服從，還要徹底臣服，挑選他們之中才能卓特的貴族在週中央政府和地方外服諸侯政權中擔任職務，殷人的宗族組織則被納入到周王朝及分封的外服諸侯國中，逐漸轉化為周人的宗族組織，“作新民”完全成為周的臣民。
