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封建專制時代，臣下給皇上彙報工作或是提出意見，往往都是以文字形式上呈的。這就是我們所熟悉的奏本、題本一類的官方文書。明初時，臣民上疏於朝廷稱為奏本，上於東宮太子者稱為啟本，此後又規定，凡公事一律用題本。
一
給皇帝上疏是有一套很嚴謹的規定的，如明代時，臣工的題本需要透過通政司轉到內閣，然後在上交到皇帝手中。這中間由於經手的人多，往往使得保密性不夠，容易引發事端。清入關後，鑑於這種情形，創立了奏摺制度。
順治時期，一般的監司官員是不享受題奏權的，外任官除了事關軍機大事及兵馬錢糧外，只有各省督撫享有題奏權。康熙親政後，採用了奏摺制度，內而滿漢大臣，外而督撫提鎮，皆準其密摺上奏。
雍正即位後，為了整飭政風，鞏固君權，充分發揮了奏摺制度的功能，放寬了臣工專折具奏的特權，准許地方藩臬兩司奏事。實際上，奏摺制度就是在體制內提倡各級官員向皇帝打小報告，這些擁有奏摺權的官員，也就成了皇帝佈下的耳目。
奏摺的最大特點就是保密性強，並不經過任何機構而直到御前。不過，並非所有奏摺中都是向皇帝報告重大政務。從現存的文獻資料來看，奏摺分為很多種類，不同場合使用的奏摺也不盡相同。
奏摺的類別頗多，雍正期間對奏摺制度的確立，影響甚大。按照其書寫文字的不同，奏摺可分為漢字折，清字折即滿字折與滿漢合璧折等。滿漢臣工因為文字表達能力的不同，準其使用漢字折或滿字折具奏。康熙六十一年十一月二十九日，雍正即位後曾諭大學士等具奏密奏保舉人才，說：
二
“爾等具折，或滿字，或漢字，各須親寫，不可假手於子弟，詞但達意，不在文理之工拙，其有不能書寫者，即行面奏。”
奏摺依其使用紙張的不同，又可分為黃綾折、黃紙折與素紙折等。若是以功用來分，則可分為請安折、謝恩折、奏事折和密摺等類。按照定例，臣工要定期向皇帝上請安折，例如康熙四十八年六月十二日，杭州織造孫文成繕寫滿文請安折，康熙帝硃批雲：
“朕體安，今年得病時，爾處杭州眾滿洲皆安否？將軍之書又不來，朕為眾滿洲著實憂愁，著將此書與眾滿洲看。”
請安折內容簡單，僅書“恭請皇上聖安”，或“主子萬安”等字樣，一般來說在請安折中是不能言及政事的。不過，雍正帝勤於政務，臣下所上的請安折中他也有很多關於政務的批示，如雍正元年四月初六日，河南巡撫石文焯具折請安，雍正硃批雲：
“朕安，所奉何天培之事，爾心朕甚嘉之，但何天培做人老成清正，任他如何不諳練，較之吳存禮貪庸之輩，必勝數倍，汝但放心，保管是個好巡撫，向後如有所聞，仍當密奏無隱，朕再作道理，不可以未做文官，恐不諳而廢之不用也，所奏參題之事，查盤倉糧之事，知道了，截漕一事，已發部議。”
給皇帝上奏摺是一件十分嚴肅的事情，為了體現出鄭重和尊敬，大臣們都使用黃綾折。康熙在位期間，總兵官杜呈泗所進黃綾請安折，其原折封面有套印雙龍圖案者。雍正元年三月初九日，湖廣總督楊宗仁所進黃綾請安折，其封面上亦繪有龍形圖案。
三
雍正帝因為勤儉持身，曾屢屢告誡臣工具奏時，不可浪費綾絹。雍正三年五月二十八日，浙江巡撫署理將軍印務法海進呈黃綾請安折，雍正批示道：“朕躬甚安，你好麼？可惜綾子，向後除面套，折身用黃色紙好。”此後形成定例，請安折封套應使用黃綾，其折身則使用黃紙。
另外，臣工具摺奏事時，應用素紙折即白折，不宜用黃綾封面或封套，以節省綾絹。而且，雍正為了省事，還規定此後可以兩三摺合用一個封套，不必一折用一封套，這也充分體現出雍正帝的務實風格。
當然，奏摺用什麼材質僅僅是形式而已，其本質還是強調保密。雍正帝經常告誡臣工，“不密則失身”、“少不密，後悔莫及”、“稍露則禍隨之”。雍正七年閏七月二十日，李建功具折謝恩，雍正硃批雲：“凡密奏之折，少若不密，或以此為榮，而誇張炫耀於人，則取禍之道也，慎之，戒之。”因此為了表示機密，臣工多於奏摺封面寫明“密摺”或“密奏”字樣。
自從康熙創立奏摺制度後，屢屢告誡臣工必須親自繕折具奏，不能假手與任何人。康熙四十三年七月二十九日，江寧織造曹寅具折謝恩並請恩准陛見，康熙硃批：“朕尚體安，爾不必來，明春朕欲南方走走未定，倘有疑難之事，可以密摺請旨。凡奏摺不可令人寫，但有風聲，關係匪淺，小心，小心，小心，小心！”雍正在位期間，除密摺必須由具奏人親手書寫外，其餘折件，準令人代寫，但不可出現浮誇文詞，要實事求是。
奏摺制度強調的是保密性，它和普通的題本有著本質的差別。這主要體現在題奏內容公私的差異，可以用“公題私奏”四字來形容。也就是說凡公事，皆用題本而不用奏摺。
奏摺不受公私的限制，無論是公私事件，都可具摺奏陳。奏摺並非是例行公務，原非正式的公文，而是臣工於公務之外替內朝服務的私事，所奏的範圍包括很多，舉凡錢糧、雨雪、收成、糧價、吏治、營務、緝盜平亂、舉薦、參劾、民情風俗及臣工本身私事，因此奏摺上面不得鈐蓋各衙門的關防印信。
既然奏摺不是政府的正式公文，那麼奏摺上的批諭也自然不是皇帝的旨意。因此，皇帝在批閱奏摺的時候可以怒斥臣工，也可批示戲言。雍正帝就經常在奏摺上批覆一些雷人的字句。
雍正元年七月初六日，雲南驛鹽道李衛具摺奏聞雲貴總督高其倬人品居官，雍正硃批：“羞不羞，這樣總督用不著你保留。”還有他給河南巡撫田文鏡的奏摺上有“朕就是這樣的漢子”的硃批。此外，雍正帝還每每以“笑話”、“可笑”、“厚顏無恥”、“天誅地滅”、“混賬人”等詞斥責臣工。
雍正帝即位擴大了奏摺的使用範圍，目的是使督撫與藩臬上下之間及地方與中央大員之間維持制衡作用，但這並不是說以奏摺代替題本、本章。因為奏摺因其保密性而不在官方存檔，很多事情雖然發生過但無據可查。因此，政務的很多文書必須要使用原來的題本，按照既定的程式行事。
概括地說，奏摺只是皇帝為了鞏固皇權而服務的，有些事情甚至上不了檯面。因而奏摺必須和題本相輔而行，不能替代。“公題私奏”這種特有的政治體制，是清代所獨有的，以當時的情形來看，這種體制有其存在的必要性。
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