案情
2021年9月，某地市場監管局收到群眾舉報，稱轄區A企業涉嫌經銷假冒化妝品。執法人員現場檢查發現，該企業經營場所存放有面膜若干箱，其產品外層包裝盒標籤標註委託生產方為A企業，受託生產方為B企業（國內某化妝品生產企業）。外層包裝盒開啟後，另有內層包裝盒，盒體標籤文字均為日文，印有“製造販売元：株式會社日本×××”以及住所地址等日文內容。A企業現場提供了上述產品的國產非特殊用途化妝品備案電子憑證（該產品於2020年提交備案申請）及外包裝備案資料。
經執法人員查詢國家藥監局網站國產普通化妝品備案服務平臺，該產品外層包裝與備案資訊一致。隨後，該市場監管局發函至B企業所在地監管部門核查。經協查，上述產品確認為B企業受託生產。
分歧
對於A企業委託生產、經營“盒中盒”標籤違法的化妝品，應如何定性處罰，執法人員內部產生了分歧。
第一種意見認為
A企業作為委託生產企業，在內層包裝盒標註的是日本生產商，是一種混淆行為，足以讓人誤認為是日本生產的化妝品，涉嫌違反《中華人民共和國反不正當競爭法》（以下簡稱《反不正當競爭法》）第六條的規定，應按照《反不正當競爭法》進行處罰。
第二種意見認為
該化妝品在內層包裝盒標註了日本生產商以及住所地址等內容，而實際生產企業為國內，屬於冒用他人廠名、廠址的行為，涉嫌違反《中華人民共和國產品質量法》（以下簡稱《產品質量法》）第三十條的規定，應按照《產品質量法》處罰。
第三種意見認為
該化妝品最小銷售單元的內外層包裝盒標籤標明的生產企業相互矛盾，內層包裝標籤顯示的是日本生產商，屬於虛假內容，應按照《化妝品監督管理條例》（以下簡稱《條例》）第三十七條第（二）項的規定進行定性。
評析
本案的爭議焦點在於，對於化妝品內層包裝標註內容違法行為適用於哪部法律法規進行定性處罰。
筆者認為，本案並不適用《反不正當競爭法》的混淆行為。《反不正當競爭法》明確，對擅自使用他人的企業名稱構成混淆行為的，須以“有一定影響”為認定標準；對於明確的虛假表示，可適用第八條有關虛假或者引人誤解的商業宣傳或者《產品質量法》等規定進行查處，因此第一種意見不恰當。
對於第二、三種意見，應適用《產品質量法》還是《條例》進行處罰，由於這兩部法律法規制定機關不同、層級不同，不能簡單套用“特別法優於一般法”原則。
在認定標準方面，《產品質量法》第三十條規定，“生產者不得偽造產地，不得偽造或者冒用他人的廠名、廠址”。《條例》第三十七條規定，化妝品標籤禁止標註虛假或者引人誤解的內容，該條款未詳述虛假內容的內涵，只要標籤內容虛假即符合認定標準。
在處罰幅度方面，《產品質量法》第五十三條規定了罰則“責令改正，沒收違法生產、銷售的產品，並處違法生產、銷售產品貨值金額等值以下的罰款；有違法所得的，並處沒收違法所得；情節嚴重的，吊銷營業執照。”《條例》第六十一條的處罰條款為“沒收違法所得、違法生產經營的化妝品，並可以沒收專門用於違法生產經營的原料、包裝材料、工具、裝置等物品；違法生產經營的化妝品貨值金額不足1萬元的，並處1萬元以上3萬元以下罰款；貨值金額1萬元以上的，並處貨值金額3倍以上10倍以下罰款。”
上述法律法規在認定標準、處罰幅度都有不同，執法效果也有較大差異。筆者贊同第三種意見，理由如下：
第一，從化妝品標籤定義判斷，化妝品標籤是指產品銷售包裝上用以辨識說明產品基本資訊、屬性特徵和安全警示等的文字、符號、數字、圖案等標識，以及附有標識資訊的包裝容器、包裝盒和說明書。最小銷售單元的包裝包括直接接觸內容物的包裝容器、放置包裝容器的包裝盒以及隨附於產品的說明書。根據上述定義，“盒中盒”作為放置直接接觸內容物包裝容器的包裝盒，其標註的文字顯然屬於化妝品標籤範疇。
第二，從定性邏輯推導，上述化妝品被檢查發現時，是作為整體銷售的，外盒與內盒並未分開。如定性為生產銷售冒用他人的廠名、廠址的化妝品，那麼同時也屬未經備案的化妝品，而該化妝品確為B企業受託生產，已經過備案，定性邏輯不自洽。在外盒與內盒標籤標示的生產企業不一致的情況下，可以推斷至少有一種標籤含虛假內容，因此按照《條例》第三十七條第（二）項的規定，定性為標籤含有虛假內容的化妝品，更符合定性邏輯。
第三，從執法效果和立法趨勢考量，對比兩者的相應罰則，《產品質量法》處罰幅度較低，《條例》對標籤不符合規定的行為處罰幅度較高，且設定了1萬元的起罰點；同時，也規定了對於標籤存在瑕疵但不影響質量安全且不會對消費者造成誤導的，僅需責令改正。在立法趨勢上，即將施行的《化妝品標籤管理辦法》，將保障化妝品使用安全和維護消費者健康權益的需要置於首位，明確了禁止在化妝品標籤標註或者宣稱的內容。預計今後一段時間，打擊標籤虛假宣傳等違法行為將作為化妝品監管部門的執法重點。因此，本案適用《條例》更能起到警示作用。當然，在具體辦案過程中，辦案人員還需依據過罰相當原則，綜合考量當事人召回措施執行情況、是否有主動減輕危害後果等情節，力求達到較好的社會效果。
（本文屬學術性探討，除法律法規明確規定外，不作為執法依據。）
文/ 江蘇省張家港市市場監管局 石亞珏
