原標題：務實理性：新時期新城規劃建設的關鍵 來源：上觀新聞
2021年9月27日，作為2020/2021中國城市規劃年會暨2021中國城市規劃學術季的重要活動之一，由上海市城市規劃設計研究院、上海市城市規劃學會聯合承辦的“學術對話三十：高品質的新城，新在哪兒？”在成都國際會議中心成功舉辦。南京大學建築與城市規劃學院教授張京祥認為，1990年代中後期我國新城建設的主要動力是“城鎮化+土地財政”的複合驅動，旨在解決特大城市的功能和空間疏解問題，架構城市—區域協同發展的格局。然而目前新城建設面臨動力不足、不確定性增大等問題，需要從土地財政和人口增量驅動，轉向產業功能、品質魅力、人本服務驅動。
張京祥
中國城市規劃學會常務理事、城鄉治理與政策研究學委會主任委員，南京大學建築與城市規劃學院教授、博導
1 中國VS西方：新城建設的背景與動力差異
（1）新城建設背景
第二次世界大戰後，西方新城運動最主要的目的是為了解決大城市病的問題，同時也匹配了戰後重建、郊區化的動力需求。這些新城有的建設得比較成功，有的也不是很理想，總體來說，二戰後歐美城市開始的大規模郊區化程序，給新城發展帶來一定的驅動力。
1990年代中後期以後，中國新城建設加速，其主要動力是“城鎮化+土地財政”的複合驅動，由於教育、醫療、公共服務、通勤等實際限制，郊區化並非是新城發展的主要驅動力。新中國成立以後，在北京、上海等一些城市規劃建設中都有新城建設的實踐，但是大規模的新城建設是在20世紀90年代中後期。隨著改革開放的發展，當時我國的新城建設最主要有兩方面的動力：一是城鎮化，二是土地財政，並且形成了“城鎮化+土地財政”的複合驅動。
北京城市總體規劃中的外圍新城示意圖
（2）新城與新區的區別
人們經常把新城和新區這兩個概念混淆在一起，其實它們之間有本質的區別，其發展定位和規劃策略也是不一樣的。
新城與主城間有一定的空間間隔，比較強調城的綜合功能，尤其是生活性、服務性的功能要完善，要有充分就業崗位等。雄安新區其實是一個反磁力中心的新城概念。
新區是主城區向外有機延伸的區域，主要承擔城市在發展擴張過程中某些方面的功能，並不特別強調功能的綜合性、獨立性，在空間上與主城區基本上黏連成片。例如南京的“河西新城”其準確內涵應該是“河西新區”。
相比於新城，過去幾十年，中國建設更成功的是新區，而距中心城區三四十公里半徑外的新城則鮮有成功案例。20世紀90年代，北京大學週一星教授透過中西方郊區發展的比較研究，指出與歐美的主動郊區化不同，中國的郊區化是被動郊區化，儘管我們當時在外圍規劃建設了很多郊區新城，但是由於受到教育、醫療、公共服務、通勤等影響，人們真正願意到郊區生活和工作的願望並不強烈，所以郊區外圍真正發展起來的新城並不是太多。
2 新時期中國新城規劃建設：新形勢、新挑戰
以雄安新區、上海五大新城等為代表，新城主要是解決特大城市的功能和空間疏解問題，架構城市—區域協同發展的格局，培育區域性功能節點。這些新城不僅僅要承擔主城的一些功能和空間的疏解問題，同時也應該成為區域甚至全球城市體系中重要的功能性節點，在整個城市網路中具有獨特性的作用。這是新時期新城建設肩負的雙重使命。
上海主城區與五個新城示意圖
當前，中國的新城發展面臨嚴峻挑戰，如經濟下行、土地財政受限、城鎮化減速、少子化與老齡化、主城煙火氣吸引年輕人迴流等；越來越多的城市面臨收縮的壓力，新城建設面臨動力不足、不確定性增大等問題。
過去幾十年在高速城鎮化的動力下，城市發展的動能很強，城市處於一個比較強烈的擴張週期，即使一些新城建設品質不高，也會有一定的產業和人口集聚，但是有很大不同。新城若要成功，需要從土地財政驅動、人口增量驅動，愈來愈轉向產業功能驅動、品質魅力驅動、人本服務驅動。新城如何產生活力？要有產業，要有品質，要有人本的服務。所以新城建設不僅要有經濟的強度、景觀的靚度，更要有社會的溫度、精神的氣度。
高品質城市的發展目標升維示意圖
3 新環境下新城規劃建設需要關注的四個方面
第一，建設新城的決策要慎重，規劃選址也要慎重。郊區新城要充分依託原有城鎮基礎，建設“反磁力中心”。除了上海、杭州、成都等一線、強二線，有人口增量彙集的城市，還有可能規劃建設新城，其他城市再建新城一定要慎重。另外，郊區新城建設儘量要利用原有城鎮的基礎，在原有的基礎上向綜合化方向發展。
第二，城鎮化從“1。0的建設投入時代”進入“2。0的持續運營時代”；不要不切實際地搞炫耀式、展示性的“智慧城市”“生態城市”建設，要控制建設成本，管控運營成本，理性確定基礎設施、公共服務設施的建設規模。過去幾十年受土地財政的驅動，城市進行大規模基礎設施、公共服務設施建設的時代已經過去，如今土地財政已經非常乏力。將來一個城市能否可持續發展下去，關鍵取決於這個城市的運營能力、現金流保障能力。對於這些大規模、超標準的基礎設施、公共服務設施，一定要考慮這種運營是否可持續。
第三，不要“拉框架”“下跳棋”，要理性、務實地謀劃新城的人口、產業、服務等要素匯入的時空順序與策略。過去我們關注新城的規劃建設，但是缺乏對新城運營的考慮，往往喜歡“拉框架”、空間跳躍，造成建設成本、運營成本迅速攀升。新城建設必須空間緊湊，節約建設與運營成本，同時聚集功能、聚集人氣。針對不同定位、不同情況的新城，是先匯入人口、公共服務設施，還是先匯入產業，其策略是不同的。
第四，空間緊湊、功能混合和建築複合，不僅是規劃編制的理念，更需要城市土地出讓條件、規劃建設規範、產權登記等方面的系統創新。要把有限的資源、有限的人口在空間上儘量集聚起來，城市有了密度，才有活力。這樣一些複合空間的使用，不僅僅體現在規劃的編制理念上，更重要的是土地出讓的條件、規劃建設的一系列規範，乃至後面的產權登記等方面，都需要有系統創新。
專家發言根據現場速記與ppt整理，已經專家本人稽核確認。
